Thứ sáu, 11/11/16

Xây dựng khung thể chế khuyến khích thương mại


Môi trường thể chế tạo thuận lợi thương mại ở tầm vĩ mô có nhiều vấn đề. Có quá nhiều kế hoạch chiến lược với các kế hoạch và hoạt động chồng chéo nhau, nhưng không có kế hoạch nào coi tạo thuận lợi thương mại là vấn đề trung tâm, chưa nói đến việc lồng ghép với các chương trình phát triển thương mại, công nghiệp và nguồn nhân lực khác. Các thỏa thuận quốc tế về lĩnh vực này tuy đã ký kết nhưng chưa được thực hiện. Ở cấp trung và vi mô, còn thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ trong thực hiện tạo thuận lợi thương mại. Tình trạng này, cũng như các khiếm khuyết trong chuỗi cung ứng, làm cho tạo thuận lợi thương mại kém hiệu quả.

Khuôn khổ thể chế, bao gồm các quy định, điều chỉnh các hoạt động thúc đẩy thương mại, gồm ba cấp độ như Hình 10 thể hiện. Ở cấp độ vĩ mô là những chính sách và chiến lược liên quan và có ảnh hưởng đến khả năng cạnh tranh thương mại của quốc gia và quốc tế. Ở cấp độ trung gian là các quy định và hệ thống quản lý thúc đẩy thương mại nhằm đạt được khả năng cạnh tranh này. Các quy định được thể hiện trong các luật, nghị định, chỉ thị điều chỉnh cách thức điều hành kinh doanh, thương mại, logistics, hải quan và quản lý biên giới.

Phần này chỉ bàn đến cơ cấu tổ chức. Ở cấp độ thấp nhất là các hoạt động kinh tế theo ba trụ cột đã nêu ở trên.

Khung chính sách

Khung chính sách kinh tế vĩ mô gồm hai cấp -- cấp quốc gia và cấp quốc tế. Cấp quốc gia bao gồm các chiến lược được đặt ra trong một số tài liệu quan trọng, bao gồm Chiến lược Phát triển Kinh tế-Xã hội giai đoạn 2011-2020 tập trung vào những đột phá trong việc tạo một môi trường cạnh tranh, phát triển nguồn nhân lực và xây dựng một hệ thống cơ sở hạ tầng mạnh mẽ và một loạt các chiến lược ngành:

  • Chiến lược Xuất Nhập khẩu Hàng hóa giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030;

  • Chiến lược Hiện đại hóa Hải quan giai đoạn 2011-2020;

  • Chiến lược Phát triển Giao thông vận tải giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030; và

  • Chiến lược tổng thể về Phát triển Khu vực Dịch vụ Việt Nam giai đoạn 2011-2020.

 

Ngoài ra, riêng trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đã có khoảng 40 chiến lược cấp quốc gia và địa phương được xây dựng và phê chuẩn. Tuy nhiên, mặc dù có tầm quan trọng như đã đề cập ở phần trên, phát triển doanh nghiệp logistics chưa được quan tâm nhiều. Có thể thấy rõ ràng từ các tài liệu trên là “tạo thuận lợi thương mại” và “năng lực cạnh tranh thương mại” đã không được giải quyết một cách có hệ thống trong quá trình lập kế hoạch chiến lược. Thật vậy, khái niệm về tạo thuận lợi thương mại thường bị hiểu nhầm là khuôn khổ pháp lý cho cơ chế xuất nhập khẩu. Tương tự như vậy, chiến lược phát triển các dịch vụ cơ sở hạ tầng và giao thông vận tải còn xem nhẹ mục tiêu tăng cường năng lực cạnh tranh thương mại. Khái niệm về logistics cho thương mại cũng ít khi được đề cập. Và quan trọng nhất là thiếu một tầm nhìn về cách thức tạo thuận lợi thương mại để tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia.

Trên phạm vi quốc tế, Việt Nam đã cam kết và tham gia một số thỏa thuận với các nội dung về tạo thuận lợi thương mại. Đó là: (i) Hiệp định GATT của WTO năm 1994 trong đó có quy định về tự do quá cảnh, lệ phí và thủ tục kết nối với nhập khẩu và xuất khẩu hàng hoá, và thông báo và quản lý các quy định thương mại, (ii) APEC với các thành viên phải thực hiện hai Kế hoạch Hành động Thúc đẩy Thương mại (TFAPs), (iii) Diễn đàn Hợp tác Á-Âu (ASEM), với Kế hoạch Hành động Thúc đẩy Thương mại giữa ASEAN và Liên minh Châu Âu, và (iv) ASEAN, trong đó Việt Nam đã ký các thỏa thuận và chương trình thúc đẩy thương mại sau đây:

  • Thỏa thuận Thương mại Hàng hóa ASEAN (ATIGA);

  • Hiện đại hóa Hải quan ASEAN;

  • ASEAN Một cửa (ASW);

  • Những thoả thuận công nhận lẫn nhau trong ASEAN; và

  • Hài hòa hóa các Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật.

Việt Nam cũng tham gia một số sáng kiến ASEAN:

  • Một cửa ASEAN;

  • Hiệp định Công nhận lẫn nhau (MRAs); và

  • Hài hòa hóa các Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật

Việt Nam đã chủ động trong việc xây dựng, đàm phán, phê duyệt, thực hiện các cam kết và thực hiện các quy định về tạo thuận lợi thương mại và logistics như là một phần của các thỏa thuận quốc tế. Tác động kết hợp của việc ký kết và tuân thủ các thỏa thuận song phương và đa phương đã tăng cường môi trường thể chế, tạo điều kiện thúc đẩy thương mại và logistics giữa Việt Nam và các nước thành viên khác của cộng đồng quốc tế. Tuy vậy, mức độ cải thiện tạo thuận lợi thương mại chưa rõ ràng bởi nhiều cam kết chưa được thực hiện.

Về những quy định liên quan đến các thỏa thuận song và đa phương mà Việt Nam bắt đầu tuân thủ, hiệu quả thực hiện như thế nào sẽ phụ thuộc vào hiệu quả của các thể chế tại các tầng thấp hơn.

Bộ máy tổ chức

Hiện tại, Việt Nam không có một cơ quan phụ trách tổng thể về tạo thuận lợi thương mại. Hoạt động quản lý thúc đẩy thương mại được thực hiện tự chủ bởi các bộ, ngành khác nhau. Các bộ, ngành sau đây giám sát các hoạt động trong ba trụ cột về thúc đẩy thương mại.

  • Quản lý phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải: Bộ Giao thông Vận tải chịu trách nhiệm phát triển, nâng cấp, và thực hiện quy hoạch cơ sở hạ tầng giao thông nhằm đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước. Bộ này không có một cơ quan nào theo dõi việc hội nhập của việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải.

  • Quản lý biên giới:Bộ Tài chính, thông qua Tổng cục Hải quan Việt Nam, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước đối với hàng xuất khẩu và nhập khẩu bằng cách đơn giản hóa thủ tục thông quan tại cửa khẩu.

  • Logistics thương mại:  Bộ Công Thương có trách nhiệm theo dõi môi trường chính sách và giám sát xuất nhập khẩu cũng như các hoạt động dịch vụ logistics. Các chức năng liên quan đến việc lập kế hoạch và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông của Bộ này không được phối hợp với các chức năng của Bộ Giao thông cơ sở Vận tải và các bộ, ngành liên quan khác.

  • Tổ chức chuỗi cung ứng: Nhiều bộ, ngành chủ quản khác đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy thương mại, bao gồm Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, mặc dù không có cơ chế phối hợp chính thức giữa các bộ.

Trách nhiệm thúc đẩy thương mại được phân cấp theo chiều ngang cho các bộ, ngành và các cơ quan trực thuộc quản lý và thực hiện trong các lĩnh vực phụ trách tương ứng của mình, và theo chiều dọc từ các bộ ngành trung ương xuống các cấp chính quyền thấp hơn. Phân cấp theo chiều ngang đã dẫn đến thiếu sự phối hợp giữa các khu vực trong khi phân cấp theo chiều dọc ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện các hoạt động. Quyền hạn chồng chéo và trách nhiệm giữa các bộ, ngành thường gây khó khăn trong việc quản lý và hướng dẫn các địa phương triển khai chiến lược ở cấp cơ sở. Mặt khác, chưa có một định hướng quốc gia chung về tạo thuận lợi thương mại; việc quản lý và thúc đẩy tạo thuận lợi thương mại ở từng địa phương thường là mang tính cục bộ, không đồng bộ và nhất quán với các địa phương khác.

Hai cơ chế kinh tế liên ngành có khả năng giám sát tạo thuận lợi thương mại là Hội đồng Quốc gia về Phát triển bền vững và Nâng cao Năng lực Cạnh tranh và Ủy ban Quốc gia về Hợp tác Kinh tế Quốc tế. Cơ quan thứ nhất đã thực hiện vai trò giám sát, còn cơ quan thứ hai thì có nhiều kinh nghiệm về giám sát các vấn đề liên ngành và tư vấn chính sách kinh tế. Tuy nhiên, việc lựa chọn cơ quan nào hay thành lập một cơ quan mới cần phải cân nhắc kỹ lưỡng.

Việc xem xét, đánh giá khuôn khổ thể chế cho thấy rằng chính sách chưa được biến thành hành động có hiệu quả bởi một số lý do sau đây. Thứ nhất, ở cấp chính sách, không có một cách tiếp cận thống nhất hay một hiểu biết chung về tạo thuận lợi thương mại và vai trò quan trọng của nó. Tạo thuận lợi thương mại vẫn chưa được công nhận là một yếu tố quyết định trong việc nâng cao sức cạnh tranh của hàng xuất khẩu Việt Nam. Chưa có các hướng dẫn chung và nhất quán về tạo thuận lợi thương mại. Thứ hai, mặc dù đã có một chính sách phát triển chung, Việt Nam vẫn còn thiếu chương trình và phương pháp thực hiện cụ thể. Tình trạng này dẫn đến nhiều doanh nghiệp không có chiến lược đầu tư phát triển ngành công nghiệp phụ trợ. Thứ ba, vì những thách thức trong khuôn khổ thể chế như đã trình bày ở trên, môi trường kinh doanh nói chung và môi trường xuất nhập khẩu nói riêng chậm được cải thiện. Thứ tư, cơ sở hạ tầng để phát triển hàng hóa xuất nhập khẩu và dịch vụ logistics vẫn còn lạc hậu, yếu kém, thiếu sự phối hợp và không thể theo kịp với sự tăng trưởng cao của thương mại. Thứ năm, Việt Nam thiếu vốn và các nguồn tài nguyên quan trọng khác để thực hiện các chiến lược của mình. Cuối cùng, nguồn cung cấp nhân lực chất lượng cao còn rất thiếu.

Vai trò của Chính phủ

Mặc dù tạo thuận lợi thương mại trước hết là hoạt động của khu vực tư nhân nhưng vai trò của chính phủ cũng rất quan trọng kể cả trong việc hỗ trợ các hoạt động có tác động ngoại biên giúp cung cấp những hỗ trợ cần thiết nhằm thúc đẩy luồng lưu thông hàng hóa, và trong việc gỡ bỏ cản trở và rút khỏi những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân có nhiều lợi thế hơn. Chính phủ Việt Nam có khả năng làm nhiều hơn nữa trong mỗi vai trò này. Trong số nhiều sáng kiến khác nhau, việc chú ý đến tái cơ cấu chuỗi cung ứng sẽ giúp tác động tích cực, vượt khỏi tầm của hoạt động tạo thuận lợi thương mại.

Tại sao Chính phủ lại quan trọng?

Phần phân tích phía trên đã chỉ ra những lĩnh vực trong tạo thuận lợi thương mại mà chính phủ đóng vai trò quan trọng, mặc dù tạo thuận lợi thương mại chủ yếu là hoạt động của khu vực tư nhân và điệp khúc “hãy để đó cho khu vực tư nhân tự làm” được nhiều chuyên gia nghiên cứu chính sách lặp lại. Các vấn đề cụ thể sẽ được bàn dưới đây, nhưng trước hết có một số giải thích khái quát cho câu hỏi vì sao vai trò của chính phủ lại quan trọng.

Thứ nhất, ngay cả khi Việt Nam đã hoàn toàn là nền kinh tế thị trường thì chính phủ vẫn có vai trò chính đáng trong việc cung cấp hàng hóa công. Hạ tầng giao thông và quản lý đường biên là hai trong số các hàng hóa công trong tạo thuận lợi thương mại. Thứ hai, Việt Nam từ hàng thập kỷ nay vẫn đang là một nền kinh tế chuyển đổi sang kinh tế thị trường.

Quá trình chuyển đổi từ một hệ thống mà vai trò của chính phủ rất lớn vẫn chưa hoàn thành và tín hiệu thị trường vẫn chưa đủ mạnh để đảm bảo hiệu quả trong mỗi nỗ lực kinh tế. Thứ ba, thành công của mô hình quản trị Đông Á, từ mô hình nhà nước phát triển của Nhật và Hàn Quốc đến mô hình hỗn hợp tại Đông Nam Á, đều ủng hộ một vai trò chủ động hơn của chính phủ so với mô hình của phái tân tự do hoặc trong các sách giáo khoa về kinh tế học.

Trung Quốc tiến hành chuyển đổi trước Việt Nam một thập kỷ và đã dùng nguồn lực của chính phủ để thúc đẩy tạo thuận lợi thương mại -- họ đã thực hiện một mô hình có thể coi là đầu tiên trên thế giới tăng trưởng với sự dẫn dắt của Nhà nước. Cuối cùng, mặc dù rất tương đồng với Trung Quốc, Việt Nam thậm chí còn cần khu vực công hơn cả Trung Quốc. Tại Việt Nam, bên cạnh một khu vực quốc doanh chiếm ưu thế là một khu vực tư nhân còn yếu kém và manh mún. Khẩu hiệu “hãy để cho khu vực tư nhân tự làm” là không khả thi với Việt Nam, và chính phủ vẫn phải giữ vai trò chủ đạo.

Chính phủ và Tạo thuận lợi thương mại Phần này sẽ tóm lược về vai trò của chính phủ trong mỗi trụ cột tạo thuận lợi thương mại.

Trong trụ cột thứ nhất, nâng cấp hạ tầng liên quan đến thương mại, các nhà hoạch định chiến lược của chính phủ cần xác định các ưu tiên dựa trên tác động của chúng đối với hoạt động của hành lang thương mại. Tăng cường phối hợp và mở rộng quy mô dịch vụ logistics trong hành lang thương mại, nhất là giao thông đường bộ, bốc dỡ tại cảng và quản lý đường biên, sẽ có tác động lớn hơn lên hoạt động của hành lang thương mại. Sự phối kết hợp này có thể đạt được qua việc khuyến khích sử dụng thông tin và công nghệ thông tin (ICT) để trao đổi số liệu giữa các dịch vụ và việc xử lý số liệu nhằm giảm thiểu sự tương tác trực tiếp giữa các bên cung cấp dịch vụ. Lợi thế kinh tế của quy mô có thể đạt được thông qua phát triển các trung tâm thu gom và phân phối. Các biện pháp cụ thể được trình bày trong phần 9. Phần này cũng nêu khái quát vai trò của chính phủ trong từng trụ cột tạo thuận lợi thương mại.

Trụ cột 1: Cần có các biện pháp rà soát chiến lược phát triển giao thông vận tải nhằm rõ vai trò của nó trong năng lực cạnh tranh thương mại. Điều này có nghĩa là phải chú ý đến các trọng điểm phát triển, cửa ngõ và hành lang giao dịch quốc tế, bao gồm phối hợp các hoạt động giữa các đầu mối này. Cần nhiều đầu tư tập trung hơn cho cơ sở hạ tầng cần thiết. Dù khu vực kinh tế tư nhân đóng vai trò quan trọng, không thể mong đợi họ sẽ giữ vai trò tiên phong trong việc phát triển cụm công nghiệp và hành lang giao thông có nhiều tác động ngoại biên kèm theo. Trong quá trình thực hiện, chính phủ cũng cần quan tâm tăng cường các sáng kiến hợp tác công tư. Ma trận chính sách trong Mục 9 sẽ cung cấp thêm chi tiết.

Trụ cột 2: Chính phủ có vai trò trực tiếp trong quá trình hợp lý hóa quy định thủ tục quản lý biên mậu. Chính phủ có thể sửa đổi luật hải quan và các quy định liên quan nhằm giảm thời gian thông quan và loại bỏ các giao dịch không chính thức. Áp dụng công nghệ thông tin vào quản lý rủi ro nhằm tăng cường tuân thủ là biện pháp mang tính sống còn. Cần thực hiện đầy đủ đề xuất Một cửa quốc gia và ASEAN, đồng thời phải giải quyết nghiêm túc vấn đề tham nhũng. Các biện pháp này sẽ được mô tả cụ thể hơn trong ma trận chính sách.

Trụ cột 3: Tái cơ cấu chuỗi cung ứng đòi hỏi xây dựng một chiến lược tổng thể dựa trên ý kiến đóng góp của các cơ quan liên quan, và một khung chính sách phù hợp. Cần rà soát kỹ lưỡng tiêu chuẩn lựa chọn các ngành phụ trợ nhận hỗ trợ tập trung của chính phủ dựa trên lợi thế so sánh của các ngành công nghiệp chính và có triển vọng tăng trưởng. Quy hoạch không gian và kết nối đầu vào-đầu ra của sản xuất trong nước giữa các ngành chính và ngành phụ trợ phải được coi là tiêu chuẩn cơ bản của quy hoạch phát triển cụm sản xuất trong chiến lược phát triển chung. Điều quan trọng nhất để thực hiện các việc nêu trên là một Kế hoạch Hành động Quốc gia dưới sự chỉ đạo của cơ quan đủ mạnh để điều phối các hoạt động liên ngành này.

Vượt trên khuôn khổ tạo thuận lợi thương mại -- Mô hình phát triển trước mắt

Việc này đòi hỏi một vai trò chính phủ có liên quan và vượt ra ngoài khuôn khổ của tạo thuận lợi thương mại -- để đạt được tăng trưởng bền vững. Cuộc thảo luận về phương cách tránh bẫy thu nhập trung bình đã được định hình trong khuôn khổ các hoạt động tạo giá trị gia tăng cao hơn thông qua tiến bộ công nghệ. Điều này đòi hỏi tập trung vào những ngành hoặc sản phẩm có hàm lượng công nghệ ở mức tương đối, hoặc tốt hơn là mức cao để có thể nâng cấp liên tục. Quá trình nâng cấp bắt đầu với xuất phát điểm là nhà sản xuất thiết bị gốc (OEM) nhận đơn hàng từ các hãng lớn với thiết kế đầy đủ. Khi đã học được công nghệ, doanh nghiệp trong nước sẽ đảm nhiệm khâu thiết kế và tiến vào giai đoạn trở thành nhà sản xuất thiết kế gốc (ODM). Giai đoạn cuối xảy ra khi năng lực thiết kế và sản xuất của công ty trong nước được quốc tế công nhận và công ty trong nước không phụ thuộc vào công ty nước ngoài nữa và trở thành nhà sản xuất thương hiệu gốc (OBM).

Các công ty Hàn Quốc như Hyundai Motor khởi nghiệp bằng lắp ráp, dịch chuyển trên chuỗi giá trị để trở thành một nhà sản xuất thương hiệu gốc (OBM) hùng mạnh. Gần đây, Huawei của Trung Quốc đã bắt đầu như là một nhà sản xuất thiết bị gốc (OEM) cho các nhà sản xuất thiết bị điện tử có thương hiệu khác, nhưng qua thời gian đã vươn lên trở thành nhà sản xuất thiết kế gốc (ODM) về điện tử lớn thứ hai trên thế giới. Công ty này hiện đang trong quá trình định hình vị thế như là một nhà sản xuất thương hiệu gốc. Tuy nhiên, không phải tất cả các ngành công nghiệp và các công ty đều đi theo cách đó. Ngành công nghiệp ô tô của Thái Lan là một trong số những ngành lớn nhất trong khu vực ASEAN và được xếp hạng thứ 10 trên toàn thế giới về sản lượng. Nhưng không có một chiếc xe nào mang thương hiệu Thái Lan. Thay vào đó, hàng loạt chiếc xe mang thương hiệu lớn đều được sản xuất tại Thái Lan.

Làm thế nào để hấp thụ công nghệ diễn ra trong quá trình này? Tại Hàn Quốc và Thái Lan, điều này được thể hiện dưới dạng tăng trưởng ngành công nghiệp phụ trợ sản xuất cho các nhà sản xuất thiết bị gốc/thiết kế gốc và sản xuất/sản xuất thương hiệu gốc (OEM/ODM/OBM). Trong những năm 1960, Hàn Quốc đã phát triển một ngành công nghiệp phụ trợ mạnh mẽ, sản xuất nhiều linh kiện và các chi tiết, các phụ kiện may quần áo, giày dép, túi xách, ví và thú nhồi bông. Ngành công nghiệp phụ trợ của Thái Lan đã bản địa hoá sản xuất các loại dây điện, chi tiết nhựa, phụ tùng bếp trước khi chuyển đến các sản phẩm công nghệ cao như xe hơi và đèn ống TV, v.v. Sự sống động của ngành công nghiệp phụ trợ, tất nhiên, được xác định dựa trên sự sẵn có của nguồn nhân lực được trang bị những kỹ năng để thực hiện chuyển giao công nghệ hiệu quả.

Mặc dù rất ấn tượng với các thành tích ở Đông Á, chiến lược này đặt ra một thách thức đặc biệt đối với một quốc gia như Việt Nam. Thứ nhất, Việt Nam có lợi thế so sánh về nhân công rẻ trong các nhà máy sử dụng công nghệ thấp, trung bình và ưu đãi thiên nhiên trong sản xuất nông nghiệp. Dịch chuyển ra khỏi khu vực này, các doanh nghiệp không chỉ mất lợi thế so sánh hiện tại mà còn phải chịu những rủi ro khi bước vào một lĩnh vực sản xuất mới và cạnh tranh với các đối thủ đã được hình thành và có kinh nghiệm hơn nhiều. Thứ hai, Việt Nam thiếu một nguồn nhân lực có chất lượng có khả năng tham gia vào bất kỳ công nghệ được chuyển giao nào, và hệ thống giáo dục hiện tại của Việt Nam cần được cải cách một cách cấp thiết. Thứ ba, khung thể chế cho việc hấp thụ công nghệ một cách hiệu quả cũng chưa phát triển.

Điều may mắn, như Ohno (2009) đã lập luận trong phần trình bày của mình tại Malaysia, và các nghiên cứu điển hình về các ngành công nghiệp có tốc độ tăng trưởng xuất khẩu cao của Việt Nam cho thấy, giá trị gia tăng có thể đạt được không chỉ bởi dịch chuyển lên phía trên chuỗi giá trị, đến các sản phẩm công nghệ cao mà còn bằng cách di chuyển dọc theo chuỗi cung ứng và về bản chất, cơ cấu lại nó để đạt được giá trị gia tăng. Hình 11 cho thấy một động thái dịch chuyển lên trên trong chuỗi giá trị sẽ làm cho đường cong tạo giá trị được dịch chuyển tương ứng, trong khi cơ cấu lại chuỗi cung ứng sẽ cho thấy chuyển động về phía phần tạo giá trị cao hơn của đường cong. Khi xuất khẩu sản phẩm thô chưa qua chế biến, Việt Nam chỉ có thể lấy được phần ít nhất trong đường cong giá trị gia tăng.

Chiến lược tái cơ cấu chuỗi cung ứng và tăng trưởng có nhiều lợi thế cho Việt Nam. Thứ nhất, vì nó liên quan tới xuất khẩu hiện tại có tiềm năng tăng trưởng cao, chiến lược này bảo tồn lợi thế so sánh của Việt Nam. Điều này khiến tái cơ cấu khả thi hơn và ít rủi ro hơn so với việc thay đổi cơ cấu sản xuất, là việc vốn không thể thực hiện được một cách nhanh chóng. Thứ hai, quy định hiện nay của WTO làm cho việc chạy đua với các chiến lược mà Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan (Trung Quốc) đã áp dụng thành công để nâng cấp ngành công nghiệp của mình trước đây trở nên khó khăn hơn. Trong bất kỳ trường hợp nào, Việt Nam vẫn thiếu một khu vực tư nhân năng động để có thể áp dụng thành công các chính sách công nghiệp đó. Thứ ba, chiến lược này ít chịu áp lực hơn so với chiến lược tạo sản phẩm có giá trị hơn thông qua tiến bộ công nghệ. Mặc dù chiến lược là cần thiết, nhưng phải được lập kế hoạch cẩn thận và cần có thời gian. Lý do áp dụng chiến lược tái cơ cấu chuỗi cung ứng như sau:

  • Nâng cấp công nghệ không phải là con đường duy nhất để nắm bắt giá trị gia tăng, đặc biệt là trong ngắn hạn.

  • Việc di chuyển từ nhà sản xuất thuần túy (OEM) sang nhà thiết kế và sản xuất (ODM) mang lại lợi ích cho các sản phẩm không đòi hỏi nhiều công nghệ.

  • Đối với xuất khẩu nguyên liệu thô, động lực để quốc gia tái cơ cấu chuỗi cung ứng càng mạnh nếu tỷ trọng quốc gia trong chuỗi cung ứng toàn cầu càng lớn. Ví dụ, với vị thế là nhà sản xuất và xuất khẩu cao su tự nhiên lớn, Malaysia có khả năng áp tiêu chuẩn chất lượng cho loại sản phẩm này. Ngày nay, khi vị thế của Malaysia kém đi, người ta vẫn sử dụng tiêu chuẩn này.

Hai chiến lược này không loại trừ nhau. Cũng giống như chiến lược chuỗi giá trị, chính phủ đóng vai trò rất cần thiết trong việc đảm bảo sự thành công của chiến lược này.

Cũng cần lưu ý rằng việc tạo giá trị thông qua chiến lược về chuỗi cung ứng rất quan trọng đối với quá trình tạo thuận lợi thương mại, ngay cả khi nền kinh tế chuyển từ mức thu nhập thấp sang thu nhập trung bình và thu nhập cao. Khi phương thức sản xuất di chuyển dần trên bậc thang công nghệ từ cung cấp nguyên liệu thô đến chế biến dựa trên công nghệ thì vai trò của chuỗi cung ứng cũng thay đổi, và theo đó là đòn bẩy thu nhận giá trị gia tăng. Các đòn bẩy này được mô tả trong Hình 12.

Chiến lược trên không có nghĩa là coi nhẹ các cơ hội tham gia sâu hơn vào chuỗi cung ứng công nghệ cao toàn cầu. Chiến lược đó chỉ hàm ý rằng phải nắm bắt được các cơ hội nâng cao giá trị gia tăng ngắn hạn và trung hạn, đồng thời tạo được thời gian chuẩn bị để leo lên những bậc cao hơn trong thang phát triển công nghệ.

Gợi ý chính sách tạo điều kiện thuận lợi

Tất cả những khiếm khuyết và hạn chế nêu trên đều có thể giải quyết được. Dưới đây là những khuyến nghị chính sách nhằm giải quyết các vấn đề đó. Thành công đòi hỏi các cơ quan liên quan phải nỗ lực rất nhiều, trong khi chính phủ thực hiện vai trò tạo thuận lợi và điều phối.

Quyết tâm chính trị từ các nhà lãnh đạo là cần thiết vì các khuyến nghị sẽ ảnh hưởng đến nhiều lợi ích nhóm. Nếu không hành động quyết liệt, năng lực cạnh tranh của Việt Nam sẽ bị kém đi do các nước khác không ngừng tiến lên với chương trình tạo thuận lợi thương mại của họ.

Mặc dù khu vực tư nhân là khu vực duy trì năng lực cạnh tranh thương mại, nhưng chính phủ có một vai trò quan trọng cả về ban hành các chính sách cần thiết, các khung pháp lý và thể chế ở cấp độ kinh tế vĩ mô, đến hỗ trợ cơ sở hạ tầng. Báo cáo này đã xác định được những hạn chế lớn và những điểm tắc nghẽn có tác động tiêu cực đến dòng xuất khẩu và khả năng cạnh tranh thương mại của Việt Nam. Tác động này đặc biệt gây nhiều thiệt hại tại thời điểm khi các đối thủ cạnh tranh thương mại đang từng bước có những hành động, bao gồm cả các khoản đầu tư lớn, trong việc nâng cấp cơ sở hạ tầng để nâng cao khả năng cạnh tranh của họ.

Báo cáo này đề xuất các khuyến nghị về nhiều lĩnh vực trong tạo thuận lợi thương mại. Các khuyến nghị đó, cùng với các hành động cụ thể được gộp vào trong một số nội dung chính như sau.

Thông điệp 1: Xây dựng một khung chính sách và năng lực thể chế mạnh nhằm thực hiện kế hoạch hành động quốc gia về tăng cường năng lực cạnh tranh thương mại. Kế hoạch “Điều chỉnh mô hình tăng trưởng dựa trên xuất khẩu theo điều kiện trong nước và trên thế giới” sẽ tập trung vào tạo thuận lợi thương mại và đạt được giá trị gia tăng cao hơn.

Cần phối hợp chính sách tốt hơn để đảm bảo hiệu quả các đòn bẩy chính sách tác động lên các trụ cột của tạo thuận lợi thương mại. Phối hợp có nghĩa là lựa chọn và sắp xếp thứ tự các hành động, có chú ý đến quy mô và tính chất phức tạp của kế hoạch nâng cao năng lực cạnh tranh thương mại, các đòn bẩy chính sách cần có, và các hạn chế về nguồn nhân lực (xem Hình 13). Để thực hiện điều đó, cần chỉ định một cơ quan cấp quốc gia chịu trách nhiệm điều phối với quy chế hoạt động cụ thể. Quy chế hoạt động phải bao gồm nhiệm vụ điều phối các bộ, ngành, địa phương và các dự án hợp tác công tư (PPP) trong xây dựng chiến lược tạo thuận lợi thương mại chung, đôn đốc quá trình thực hiện tạo thuận lợi và báo cáo về tiến độ thực hiện chương trình. Thành viên cơ quan này phải bao gồm lãnh đạo các cơ quan chính phủ và đại diện doanh nghiệp. Để đảm bảo hiệu quả, người đứng đầu cơ quan này nên là Thủ tướng Chính phủ hoặc Phó Thủ tướng Chính phủ phụ trách về kinh tế.

Ngoài ra, cần có kế hoạch liên kết năng lực cạnh tranh thương mại với chính sách công nghiệp, giống như các nền kinh tế Đông Á thành công khác đã thực hiện. Kinh nghiệm tại các nước đó cho thấy một chính sách công nghiệp thành công đòi hỏi năng lực cả về thể chế và nguồn nhân lực, hai lĩnh vực mà hiện nay Việt Nam đang thiếu. Muốn xây dựng năng lực trên hai lĩnh vực đó, cần nỗ lực trung và dài hạn. Trong ngắn hạn, cần một giải pháp thay thế có thể tận dụng lợi thế so sánh, đồng thời tạo được nhiều giá trị gia tăng hơn. Lợi thế so sánh hiện nay của Việt Nam là nhân công rẻ và càng có lợi thế hơn khi giá nhân công Trung Quốc ngày càng tăng. Hiện tại, xuất khẩu của Việt Nam chủ yếu dựa trên lợi thế này. Như đã nói, việc tạo giá trị gia tăng lớn hơn thông qua tái cơ cấu chuỗi cung ứng chính là chiến lược trước mắt.

Thông điệp 2: Chính sách cần thiết thứ hai là xây dựng hạ tầng cơ sở và dịch vụ vận tải hỗ trợ mối liên kết giữa sản xuất trong nước với quốc tế nhằm tăng cường xuất khẩu và qua đó tăng cường Trụ cột 1 đã nói đến. Trong khi các quốc gia như Trung Quốc đang tích cực đầu tư hạ tầng hỗ trợ thương mại, Việt Nam sẽ mất năng lực cạnh tranh thương mại nếu không đầu tư thêm vào hạ tầng giao thông và không đảm bảo được việc sử dụng nguồn lực hiệu quả. Muốn vậy, phải chuyển hướng chiến lược từ dựa hoàn toàn vào vốn nhà nước sang huy động nguồn vốn bên ngoài cho đầu tư cơ sở hạ tầng. Nên huy động nguồn vốn tư nhân vào đầu tư cơ sở hạ tầng thông qua các công cụ hợp tác công tư (PPP). Với nguồn vốn huy động được, cần hướng công tác tăng cường hành lang thương mại và tiếp cận với các cửa ngõ quốc tế vào tăng cường năng lực cạnh tranh thương mại. Hiệu suất cảng giữ vai trò quan trọng trong năng lực cạnh tranh xuất khẩu. Hành lang Hà Nội-Hải Phòng, Cảng Sài Gòn-Cái Mép cần hoạt động với hiệu suất cao hơn hiện nay, trở thành hành lang vận tải đa phương thức và kết nối với đường cao tốc và Giao thông đường thủy nội địa. Chiến lược đồng thời phải khắc phục được yếu kém trong dịch vụ logisitics hiện nay. Cần hợp tác với tư nhân phát triển các trung tâm logistics hiện đại xung quanh hai khu vực cảng lớn. Muốn vậy, cần nghiên cứu chính sách, đưa ra các khuyến nghị bao gồm các biện pháp tăng cường khung thể chế phát triển dịch vụ và các công ty logistics tại Việt Nam.

Thông điệp 3:Khuyến nghị chính sách thứ ba là đơn giản hóa thủ tục nhằm giảm thời gian và chi phí, đồng thời nâng cao độ tin cậy trong thương mại qua biên giới. Cần một khung pháp lý tốt cho chương trình hiện đại hóa hải quan. Cần tiếp tục sửa đổi Luật Hải quan nhằm tạo khung pháp lý cho việc đơn giản hóa quy trình nghiệp vụ và thông lệ quản lý rủi ro theo tiêu chuẩn quốc tế. Cần thiết lập một hệ thống quản lý rủi ro nhằm tăng cường quản lý tuân thủ. Do thủ tục hải quan được áp dụng cho tất cả các hàng hóa xuất nhập khẩu nên cần thiết kế và thực hiện một chiến lược chống tham nhũng trong ngành hải quan nhằm cải thiện đánh giá của khách hàng về dịch vụ Hải quan và nâng cao tính liêm chính của cán bộ hải quan. Tuy nhiên, ngay cả khi đạt được tiến bộ về đơn giản hóa cũng không được phép sao nhãng vấn đề phối hợp giữa các cơ quan với nhau bởi đây không chỉ là vấn đề của riêng ngành hải quan.

Cụ thể, hải quan và các cơ quan quản lý biên mậu cần:

  • Đơn giản hóa thủ tục hải quan nhằm giảm thời gian và chi phí thông quan cho cả khách hàng và cán bộ hải quan;

  • Khắc phục khó khăn trong việc áp dụng quản lý rủi ro nhằm tăng cường mức độ tuân thủ;

  • Thực hiện kế hoạch chống tham nhũng nhằm cải thiện hình ảnh và nâng cao tính liêm chính của cán bộ hải quan;

  • Áp dụng CNTT để nâng cao hiệu quả hải quan và thúc đẩy tính minh bạch. Hệ thống CNTT đã được sử dụng để hỗ trợ xử lý tờ khai Hải quan kể từ cuối những năm 1990 và dần được cập nhật bởi các công chức và nhà thầu địa phương. Tuy nhiên, hệ thống này không cung cấp đủ các chức năng tích hợp cần thiết hỗ trợ đầy đủ việc áp dụng các phương pháp tiếp cận hiện đại trong quản lý Hải quan;

  • Thực hiện Cơ chế Một cửa Quốc gia (NSW) nhằm phối hợp tất cả các cơ quan quản lý đường biên và hài hòa hóa tất cả thủ tục và quy trình thuế quan và phi thuế quan.

Thông điệp 4:Thay đổi chính sách cuối cùng là tái cơ cấu chuỗi cung ứng nhằm nâng cao giá trị gia tăng và chủ động tham gia vào chuỗi cung ứng toàn cầu. Cần nhìn nhận rằng các chuỗi cung ứng là không giống nhau. Công việc tái cơ cấu cần chú ý đến đặc điểm đó. Đối với tổng quan ngành công nghiệp chế biến, vai trò của chính phủ không chỉ đơn thuần là sắp xếp lại chuỗi cung ứng hiện thời nhằm giảm chi phí, mà là tái cơ cấu thông qua các biện pháp:

  • Thúc đẩy sản xuất nguyên liệu trong nước để giảm sự phụ thuộc vào nhập khẩu;

  • Phối hợp với các ngành công nghiệp để xây dựng một tầm nhìn chung, kết hợp tăng giá trị của sản phẩm cuối cùng với giá trị gia tăng thông qua tái cấu trúc chuỗi cung ứng bằng cách thay đổi chu kỳ đặt hàng và các mô hình kinh doanh;

  • Phát triển các cụm sản xuất để phát huy lợi thế kinh tế nhờ quy mô;

  • Cung cấp cơ sở hạ tầng giao thông để liên kết các cụm và trung tâm sản xuất với các hành lang vận chuyển/thương mại, và các liên kết này là một phần của quy hoạch tổng thể ngành giao thông vận tải;

  • Tăng cường cung cấp tài chính thương mại, đặc biệt đối với các doanh nghiệp trong nước;

  • Chính thức hóa quan hệ đối tác công tư nhằm hỗ trợ các hoạt động trên.

Lấy ngành điện tử và thiết bị điệnlàm ví dụ, chính phủ cần khuyến khích phát triển các cụm sản xuất, đảm bảo hỗ trợ logistics và cung cấp hạ tầng giao thông trong một kế hoạch tổng thể cấp quốc gia chứ không phải trên cơ sở riêng lẻ vụn vặt. Ngoài ra, cũng cần có chính sách khuyến khích hấp thụ và cập nhật công nghệ trong đó, ngành giáo dục cần cung cấp nguồn nhân lực đáp ứng được về số lượng và chất lượng. Kể từ năm 2007, đã có một Kế hoạch Tổng thể Ngành điện tử, nhưng không chắc việc thực hiện kế hoạch đó có đạt được kết quả như mong muốn.

Để tăng cường hiệu quả chuỗi cung ứng gạo, chính phủ cần khuyến khích tăng quy mô sản xuất và chất lượng gạo, phân biệt các loại gạo, hiện đại hóa công nghệ chế biến và tăng tỷ trọng bán hàng B2B (doanh nghiệp tới doanh nghiệp). Các biện pháp đó không chỉ làm tăng giá trị tại mỗi công đoạn trong chuỗi cung ứng mà còn tăng cường khuyến khích lợi ích của việc cung cấp gạo chất lượng cao được phân phối đều trong toàn chuỗi. Vai trò của chính phủ ở đây là cấp vốn lưu động, thiết lập khung pháp lý giúp thực thi hợp đồng giữa nông dân và doanh nghiệp, nhất là trong quan hệ đối tác công tư, nhằm tăng năng suất và chất lượng. Chính phủ cũng cần xây dựng cơ sở kho bãi tốt hơn và tăng cường hạ tầng giao thông. Thí điểm mô hình “cánh đồng mẫu lớn” là một sự phát triển tích cực và cần nhân rộng. Các sáng kiến này ngày càng cấp thiết khi cạnh tranh về sản xuất và xuất khẩu gạo ngày càng tăng từ các nước khác như Campuchia và Myanmar.

Điều quan trọng là tỷ trọng xuất khẩu gạo theo phương thức giữa chính phủ với chính phủ (G2G) cần điều chỉnh theo hướng đa dạng hóa sản phẩm và gia tăng giá trị trong xuất khẩu gạo. Nghị định 109/2010/NĐ-CP cần được sửa đổi để khuyến khích các công ty lương thực tìm kiếm đối tác và hợp đồng thương mại. Cũng cần có những chính sách để loại bỏ cơ chế Hiệp hội Lương thực Việt Nam phân bổ các hợp đồng G2G và giới thiệu việc đấu giá/đấu thầu minh bạch hơn cho các công ty lương thực để có được các hợp đồng thầu phụ G2G.

Tái cơ cấu chuỗi cung ứng cà phêchủ yếu là nhiệm vụ của khu vực tư nhân, nhưng chính phủ cũng có thể hỗ trợ thông qua chính sách ngành tập trung vào (i) gia tăng giá trị và phối hợp với khu vực tư trong việc cấp vốn đầu tư và vốn lưu động, (ii) chọn đất phù hợp với cây cà phê, (iii) thiết lập và thực thi các tiêu chuẩn quốc tế về xuất khẩu cà phê, và (iv) vận chuyển với hiệu suất cao qua hành lang thương mại.

Phát triển sàn giao dịch giao ngay và thị trường tương lai với những hoạt động trao đổi hàng hóa có thể giúp nông dân đối phó với biến động theo mùa của các sản phẩm nông nghiệp và biến động giá cả toàn cầu. Bằng cách này, có thể được lên kế hoạch sản xuất và xuất khẩu tốt hơn các sản phẩm nông nghiệp nói chung và cà phê nói riêng, với quy mô lớn hơn nhưng chi phí ít hơn (do loại bỏ các khâu thương lái trung gian). Việc này giúp tăng vốn cho sản xuất, nâng cao chất lượng hàng xuất khẩu, và hiện đại hóa chuỗi cung ứng nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng.

Đối với ngành thủy sản,trước những thách thức về ô nhiễm môi trường và y tế ngày càng phức tạp và các tiêu chuẩn khác được các quốc gia nhập khẩu áp dụng xóa nhòa sự khác biệt giữa an toàn thực phẩm và bảo hộ thương mại trá hình, chính phủ cần phải nỗ lực tập trung khuyến khích nuôi trồng theo hợp đồng, qua đó khuyến khích áp dụng các thông lệ tốt trong quá trình tái cơ cấu chuỗi cung ứng. Ở đây cũng có thể áp dụng hợp tác công tư trong lĩnh vực kiểm định nhằm đảm bảo tuân thủ các tiêu chuẩn quốc tế. Các phòng thí nghiệm tư nhân được cấp chứng chỉ quốc tế sẽ thực hiện xét nghiệm, còn chính phủ thì thực hiện kiểm định.

Cuối cùng, đầu tư vào nhà máy chế biến sẽ tăng cường chế biến hạ nguồn và đa dạng hóa kênh phân phối nhằm phục vụ các thị trường nhỏ. Việc giới thiệu hàng có giá trị gia tăng cao, đa dạng hóa thị trường và thúc đẩy các thương hiệu Việt Nam sẽ giúp giải quyết những vấn đề trên.

Tất cả các cải cách cụ thể này phải nằm trong khuôn khổ chiến lược phát triển ngành chi tiết và các chiến lược ngành này phải được lồng ghép và nhất quán với Kế hoạch Hành động Quốc gia đã nêu trong Thông điệp 1.

Các ưu tiên chính sách chính nhằm nắm bắt giá trị gia tăng vừa nêu được tóm tắt trong ma trận chính sách dưới đây. Ma trận này liên kết mục tiêu với hành động, kết quả mong đợi và xác định các cơ quan thực hiện.

Số lượt đọc89